פרק י': סמכויות פיקוח ואכיפה - סימן ב' לחוק לאחר התיקון - בעבר נשא הסימן את השם עונשין

1. הדין החדש

סעיפים 204 עד 207 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון קובעים כדלקמן:

"204. מנהל היחידה הארצית לאכיפה (תיקון: התשע"ז)

(א) שר האוצר ימנה עובד בכיר בשירות המדינה למנהל היחידה הארצית לאכיפה.

(ב) מנהל היחידה הארצית לאכיפה יעמוד בראש היחידה הארצית לאכיפה ויהיה אחראי למילוי תפקידיה לפי חוק זה.

(ג) למנהל היחידה הארצית לאכיפה יהיו הסמכויות הנתונות למפקח ולמפקח מיוחד לפי הוראות חוק זה.

(ד) מנהל היחידה הארצית לאכיפה יקבע הנחיות מקצועיות שלפיהן יפעילו מפקחים את סמכויותיהם לפי חוק זה; הנחיות כאמור יפורסמו באתר האינטרנט של היחידה הארצית לאכיפה.

205. הסמכת מפקחים (תיקון: התשע"ז)

(א) שר האוצר יסמיך, מבין עובדי משרדו, מפקחים לעניין חוק זה, אשר יוסמכו בסמכויות לפי סימן זה, כולן או חלקן, וכן רשאי הוא להסמיך מפקחים בסמכויות כאמור מבין אלה:

(1) עובד מעובדי המדינה - בהסכמת השר הממונה על משרדו של העובד;

(2) עובד מעובדי רשות מקומית שהיא ועדה מקומית לפי סעיף 18 או עובדי רשות מקומית מוסמכת לאכיפה - בהסכמת ראש הרשות המקומית שהוא עובד בה;

(3) עובד מעובדי וועדה מרחבית - בהסכמת יושב-ראש הוועדה המרחבית שהוא עובד בה.

(ב) סמכויות מפקחים מבין עובדי המדינה יהיו בשטח המדינה כולה או חלקה, כפי שיקבע שר האוצר בעת הסמכתם; סמכויותיהם של מפקחים מבין עובדי וועדה מקומית יהיו בתחום מרחב התכנון שלה וסמכויותיהם של מפקחים מבין עובדי רשות מקומית יהיו בתחומה של אותה רשות מקומית.

(ג) לא יוסמך מפקח כאמור בסעיף-קטן (א) אלא-אם-כן מתקיימים בו כל אלה:

(1) משטרת ישראל הודיעה, לא יאוחר משלושה חודשים מיום קבלת פרטי העובד, כי היא אינה מתנגדת למינויו מטעמים של ביטחון הציבור, לרבות בשל עברו הפלילי;

(2) הוא קיבל הכשרה מתאימה בתחום הסמכויות שיהיו נתונות לו לפי חוק זה, כפי שהורה שר האוצר, בהסכמת השר לביטחון הפנים;

(3) הוא עומד בתנאי כשירות נוספים כפי שהורה שר האוצר, לאחר התייעצות עם השר לביטחון הפנים.

(ד) הודעה על הסמכת מפקח תפורסם ברשומות ובאתר האינטרנט של היחידה הארצית לאכיפה, הוועדה המקומית או הרשות המקומית, לפי העניין.

(ה) מצא מנהל היחידה הארצית לאכיפה כי מפקח אינו ממלא אחר ההנחיות המקצועיות כאמור בסעיף 204(ד), רשאי הוא, לאחר שנתן למפקח הזדמנות לטעון את טענותיו לפניו, לבקש משר האוצר לבטל את הסמכתו של המפקח או להגביל את סמכויותיו לתקופה.

206. סמכויות מפקחים (תיקון: התשע"ז)

(א) לשם פיקוח על ביצוע ההוראות לפי חוק זה, רשאי מפקח:

(1) לדרוש מכל אדם למסור לו את שמו ומענו ולהציג לפניו תעודת זהות או תעודה רשמית אחרת המזהה אותו;

(2) לדרוש מכל אדם הנוגע בדבר למסור לו כל ידיעה או מסמך הדרושים לו לצורך ביצוע תפקידו; בפסקה זו, "מסמך" - לרבות פלט כהגדרתו בחוק המחשבים, התשנ"ה-1995;

(3) לערוך בדיקות או מדידות או ליטול דוגמאות לשם בדיקה וכן להורות על מסירת דוגמאות לבדיקת מעבדה או על שמירתן לתקופה שיורה, או לנהוג בהן בדרך אחרת;

(4) להיכנס בכל עת לכל מקרקעין, ואולם לא ייכנס מפקח למקום המשמש למגורים, אלא באחד מאלה:

(א) בעת סבירה ולאחר שקיבל את הסכמת המחזיק, ובלבד שהמחזיק הוא בגיר ושהמפקח הודיע למחזיק כי הוא רשאי לסרב לכניסתו;

(ב) ניתן צו של בית-משפט המתיר לו להיכנס למקום.

(ב) התעורר חשד לביצוע עבירה לפי חוק זה, רשאי מפקח:

(1) לחקור כל אדם הקשור לעבירה כאמור או שעשויות להיות לו ידיעות הנוגעות לעבירה כאמור; על חקירה לפי פסקה זו יחולו הוראות סעיפים (2) ו- (3) לפקודת הפרוצידורה הפלילית (עדות), בשינויים המחוייבים;

(2) לתפוס כל חפץ הקשור לעבירה; על תפיסה לפי פסקה זו יחולו הוראות הפרק הרביעי לפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) (נוסח חדש), התשכ"ט-1969 (בסעיף זה: "פקודת מעצר וחיפוש"), בשינויים המחוייבים;

(3) לבקש מבית-המשפט צו חיפוש לפי סעיף 23 לפקודת מעצר וחיפוש ולבצעו; על חיפוש לפי פסקה זו יחולו הוראות סעיפים 24(א)(1), 26 עד 28 ו- 45 לפקודת מעצר וחיפוש, בשינויים המחוייבים;

(4) להיכנס בכל עת סבירה למקרקעין, ורשאי המפקח לעשות שימוש בכוח סביר כלפי רכוש לשם כך, ובלבד שלא ייכנס למקום המשמש למגורים אלא לפי צו של בית-משפט.

(ג) סירב אדם להיענות לדרישת מפקח, על-פי סמכותו בהתאם להוראות סעיף זה, והיה חשש שיימלט או שזהותו אינה ידועה, רשאי המפקח לעכבו, ויחולו על עיכוב כאמור הוראות סעיף 75(ב) ו- (ג) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996, בשינויים המחוייבים.

(ד) אין בסמכויות מפקח לפי פרק זה כדי לגרוע מסמכויות פיקוח שנתונות לו לפי כל דין אחר.

207. חובת הזדהות (תיקון: התשע"ז)

(א) מפקח לא יעשה שימוש בסמכויות הנתונות לו לפי חוק זה, אלא בעת מילוי תפקידו ובהתקיים שניים אלה:

(1) הוא עונד באופן גלוי תג המזהה אותו ואת תפקידו ולובש מדי מפקח בצבע ובצורה שהורה שר האוצר לעניין זה, ובלבד שהמדים כאמור אינם נחזים להיות מדי משטרה;

(2) יש בידו תעודה החתומה בידי שר האוצר, המעידה על תפקידו ועל סמכויותיו, שאותה יראה על-פי דרישה.

(ב) חובת הזדהות לפי סעיף-קטן (א) לא תחול אם קיומה עלול לגרום לאחד מאלה:

(1) סיכול ביצוע הסמכות בידי המפקח;

(2) פגיעה בביטחון המפקח או בביטחון אדם אחר.

(ג) חלפה הנסיבה שבשלה לא קיים המפקח את חובת ההזדהות כאמור בסעיף-קטן (ב), יקיים המפקח את חובתו כאמור, מוקדם ככל האפשר."

2. כניסה למקרקעין - תיקון סעיף 257 לחוק התכנון והבניה

במקום סעיף 257 לחוק העיקרי יבוא:

"257. כניסה למקרקעין לשם עריכת סקירה, בדיקה או מדידה

לשם עריכתה של תכנית או ביצועה או לשם קבלת החלטה בבקשה להיתר, רשאי מי שהורשה לכך על-ידי הוועדה המקומית או על-ידי הוועדה המחוזית להיכנס בכל עת סבירה בשעות היום לכל מקרקעין, לאחר שמסר הודעה על כך לבעל המקרקעין שבעה ימים לפחות מראש, כדי לסקור, לבדוק או למדוד אותם, ובלבד שלא ייכנס לבית מגורים אלא בהסכמת המחזיק בבית, שהוא בגיר, ולא ייכנס למקרקעין שבהחזקת צבא ההגנה לישראל או שלוחה אחרת של מערכת הביטחון שאושרה על-ידי שר הביטחון אלא באישור של מי שהוסמך לכך על-ידי שר הביטחון."

3. הדין הישן - כניסה למקרקעין

סעיף 257 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"257. כניסה למקרקעין

מי שהורשה לכך על-ידי הוועדה המקומית או על-ידי הוועדה המחוזית רשאי להיכנס בכל עת סבירה לכל מקרקעין ולסקור, למדוד ולבדוק אותם ולעשות בהם כל פעולה הדרושה לביצוע חוק זה והתקנות לפיו, ובין השאר לצורך עריכתה וביצועה של תכנית; אך לא ייכנס לבניין המשמש למעשה בית מגורים ללא הסכמת תופשו אלא בשעות היום ולאחר שמסר לו, ככל האפשר 24 שעות מראש, הודעה על-כך בכתב, ולא ייכנס למקרקעין שבהחזקת צבא-הגנה לישראל או שלוחה אחרת של מערכת הבטחון שאושרה על-ידי שר הביטחון אלא באישור של מי שהוסמך לכך על-ידי שר הביטחון."

סעיף 257 לחוק התכנון והבניה אינו יכול להוות מקור לסמכות המשיבים להרוס את הגדרות הנדונות, שכן סעיף זה נועד להסדיר סמכויות כניסה למקרקעין, לצורך עשיית פעולות שונות הנדרשות לשם ביצוע הוראות החוק, אך אין מדובר בסמכויות שהן מעבר לסמכויות כניסה גרידא. לדבריו, לא ניתן למצוא בחוק הוראה שמסמיכה את הרשות, במפורש או מכללא, להרוס מבנים או חלקי מבנים בחלקת קרקע הסמוכה למקרקעין שבהם בוצעה הבניה הבלתי-חוקית שבגינה הוצא צו הריסה מינהלי. החוק אינו מסמיך את רשויות התכנון והבניה לפגוע בזכויות קניין של צדדים שלישיים במטרה לאפשר ביצועו של צו הריסה מינהלי {מתוך פסיקת בית-המשפט המחוזי שלא ניתנה לגביה רשות ערעור - רע"א 1928/08 יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים ואח' נ' איברהים עמראן קואסמה ואח', תק-על 2008(2), 3796 (2008)}.

ב- ע"פ 211/79 {גזית ושחם חברה לבניין בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1), 716 (1979)} קבע בית-המשפט:

"בסעיפים 27(א), 257 ו- 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 יש כדי להקנות סמכות לפתוח בחקירה, ככל שהדבר דרוש לביצוע החוק והתקנות לפיו. על-ידי מי שהורשה לכך על-ידי הוועדה המקומית והוועדה המחוזית - והמהנדס והמפקח בתוכם. שאם לא תאמר כן לא תהא כל משמעות לאותן הסמכויות אשר סעיפים אלה מקנים. ואולם בשורה של חיקוקים דאג המחוקק להוראה מפורשת לענייני חקירות לקיום אותם חוקים ולהגדרה ברורה של סמכויות החוקרים ותחומי החקירות. כגון סעיף 227 לפקודת מס הכנסה, סעיף 264 לפקודת העיריות. סעיפים 189-183 לפקודת המכס; לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961. הוסף למטרה זו בשנת תשכ"ד הסעיף 48א כדי לפרט פירוט יתר סמכויות החקירות והחיפושים. הגם שהסעיף 48 המקורי הסמיך במפורש את המנהל הן לערוך חקירות. הן להיכנס לחצרים לצורכי מדידות והן לגבות עדויות. ונראה לי כי המחוקק היה מיטיב לעשות אילו כלל גם בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. הוראה ברורה לעניין עריכת חקירות ותחומי הסמכויות שלהן, כך שלא יהא צורך להסיק זאת מההוראה הכללית למדי שבסעיף 257, שאין בו הסמכה מפורשת לעניין חקירות."

ב- עמ"א (ב"ש) 12099-01-12 {מדינת ישראל - ועדה מחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' שמעון ארזון, פורסם באתר נבו (05.01.12)} נפסק:

"נוכח הוראות סעיף 257 חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 הקובע: "מי שהורשה לכך על-ידי הוועדה המקומית או על-ידי הוועדה המחוזית רשאי להיכנס בכל עת סבירה לכל מקרקעין ולסקור, למדוד ולבדוק אותם ולעשות בהם כל פעולה הדרושה לביצוע חוק זה והתקנות לפיו, ובין השאר לצורך עריכתה וביצועה של תכנית..." אני מתיר למבקשת את הכניסה למקרקעין הידועים כמגרש 405 בחלקה 9 בגוש 3095 בישוב עוצם לצורך סקירה, מדידה, צילום ובדיקה כמפורט בבקשה."

ב- עפ"א (מרכז) 11204-04-11 {מדינת ישראל נ' מיכאל דן, פורסם באתר נבו (06.09.11)} נפסק כי לשון סעיף 257 לחוק התכנון והבניה מתירה למפקח בניה שהוסמך לכך להיכנס לכל מקרקעין "לסקור ולבדוק אותם ולעשות כל פעולה הדרושה לביצוע חוק זה והתקנות על-פיו".

ככל שהדברים אמורים בבית מגורים, דרושה הסכמת "תופשו", מחזיק הנכס, הפעולה גופא תתבצע בשעות היום ולאחר שנמסרה הודעה, "ככל האפשר" יממה מראש. למעשה, הסעיף מסדיר סמכויות כניסה למקרקעי אדם לצורך ביצוע פעולות אכיפה על-פי החוק והתקנות.

כלומר, הכלל הוא הודעה כאמור לעיל תינתן 24 שעות מראש. אך מקום שאי-אפשר ליידע "תופש" נכס 24 שעות מראש, ניתן למסור לו הודעה מראש בתוך מספר שעות הפחותות מ- 24 וזה יהיה המקרה החריג. מקרה חריג יקבע על-פי הנסיבות הייחודיות לכל מקרה ומקרה. כמו למשל: בידיעת המפקח ידיעות מבוססות כי פרק זמן של הודעה 24 שעות מראש יאפשר הסרת/העלמת/הצפנת עבודות בניה כך שבעת הביקור בפועל, המצב האמיתי בנכס לא יתגלה לעיני המפקח.

ב- עפ"א (ת"א) 43331-02-14 {פלורה שאוליאן נ' מדינת ישראל, תק-מח 2014(3), 12553 (2014)} קבע בית-המשפט:

"המערערת טוענת כי לא התקבלה הסכמת מר שאוליאן לכניסת המפקחים במועד הביקורת. בהתאם לסעיף 257, כאמור, מותרת כניסה לבית מגורים בהסכמת התופש. רק אם לא מתקבלת הסכמת התופש - יש למסור לו הודעה מראש על הכוונה להיכנס. אל מול גרסת המפקחים כי מר שאוליאן וכן שני התופשים בקומת הקרקע התירו להם להיכנס, העיד מר שאוליאן בבית-המשפט קמא כי לא נתן הסכמתו לכך. בית-משפט קמא דן באופן מפורט (סעיפים 10-8 להכרעת הדין) בעדויות ששמע וקבע כי הוא נותן אמון בעדות המפקחים ודוחה את עדות מר שאוליאן. בית-משפט קמא קבע כי עדותו של מר שאוליאן נשמעה מיתממת ו"תפורה מראש". גרסתו כי פתח את הדלת בהיותו בקומה השניה בחדר השירותים, מבלי לדעת במי מדובר, בטענה כי סבר שמדובר ברעייתו, המערערת, נדחתה כבלתי-הגיונית באותן הנסיבות. עדי המשיבה, על-פי התרשמות בית-משפט קמא, העידו כל אחד בלשונו, על-פי זכרונו, גרסה עקבית, מפורטת ואמינה, באורח שאינו מעלה חשש לתאום עדויות. מעדויות אלו עולה, קבע בית-משפט קמא, כי מר שאוליאן פתח למפקחים את שער הכניסה, אפשר להם להיכנס ואף התלווה אליהם במהלך חלק מהביקור. גם בדו"ח הביקורת (ת/1) נרשם כי הביקורת התקיימה בנוכחות מר שאוליאן. עדויות המפקחים לא נסתרו ולו במעט בחקירות הנגדיות. בנוסף למר שאוליאן, קבע בית-משפט קמא, שני התופשים בקומת הקרקע גם הם נתנו הסכמתם לכניסת המפקחים. קביעותיו של בית-משפט קמא הן קביעות של עובדה ושל מהימנות עדים, מפורטות ומנומקות, ואין מקום להתערב בהן. יש לקבל קביעתו העובדתית של בית-משפט קמא כי המפקחים פעלו בהתאם להוראות סעיף 257 לחוק."