פרק א': מבוא

1. הצעת חוק השכירות המקורי ומגמות חדשות בשנת 2017

המבוא להצעת חוק השכירות שיצוטט להלן מגיש את המגמות שנושא בחובו החוק כמו גם את תיאור שילובו של החוק במערכת הדין הקיים ותחולתו ביחס לדיני מקרקעין אחרים. אלה מילות המבוא להצעת החוק כלשונן:

"בקודכס החוק האזרחי הישראלי יהיה חוק השכירות אחד הפרקים החשובים, בצידם של הפרקים על מכר ומתנה שכבר נתקבלו בכנסת בשנת התשכ"ח-1968. החוק המוצע דן גם בהשאלה (סעיף 24), שאפשר לראותו כשכירות ללא תמורה, ובזכויות אחרות לגבי השימוש בנכס, שאין עמן הזכות להחזיק בו והוקנו שלא בתמורה ובין שלא בתמורה (סעיף 24).

תכנו של החוק המוצע, ואף מבנהו, מותאמים לחוק המכר, התשכ"ח-1968, בשינויים המחוייבים לפי אופי העסקאות הנדונות בו. סימונן של עסקאות אלה הוא זמניותן; שלא כמו במכר, הזכויות המוקנות לא לצמיתות, והקשר בין הצדדים נמשך גם לאחר כריתת החוזה. מכאן הצורך בהוראות שעינייניהן תיקון המושכר, השימוש בו ללא הפרעה, אופן השימוש, מועד תשלום דמי השכירות, מועד סיום השכירות, העברת חוזה השכירות,שכירות-משנה וכיוצא באלה, שאין מקומן בחוק על מכר. כל אלה בצידן של הוראות בדבר חובת מסירת המושכר, קבלתו והתאמתו למוסכם בין הצדדים, בדומה לאלה המצויות בחקו המכר.

החוק יחול כשאין בדין אחר הוראות מיוחדות לעניין הנדון. ובאין כוונה אחרת משתמעת מן ההסכם בין הצדדים. לפי זה חיובי המשכיר לתקן את המושכר בתקופת השכירות - כל אלה יהיו כפופים, בין השאר, להוראות המיוחדות בחוקי הגנת הדייר, ככל שהשוכר מוגן לפי החוקים האמורים. כיוצא בזה, אין החוק המוצע גורע מהוראות המיוחדות שבחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, בנוגע לשכירות מקרקעין.

לעומת-זאת, יש בחוק הוראות המבטלות הוראות קיימות. לפי סעיף 529 למג'לה "חייב המשכיר לתקן את הדברים שקלקולם שולל את ההנאה הראויה... ואם סירבו הבעלים לעשות כל אלה, רשאי השוכר לצאת את הבית". תרופה זו של השוכר אינה מתאימה לתנאי המגורים בימינו; בוודאי שאין לה צידוק לגבי מושכר שאינו מוגן לפי חוקי הגנת הדייר ושבעדו משלם השוכר דמי שכירות מוסכמים בשיעור המלא. החוק המוצע קובע שהמשכיר חייב לתקן כל פגם השולל או הגביל הגבלה של ממש את השימוש במושכר לפי ההסכם, חוץ מפגם שהשוכר אחראי לו לפי חוק השומרים, התשכ"ז-1967, או שתיקונו חל לפי הנוהג בנסיבות העניין על השוכר (סעיף 7). הפר המשכיר חיוב זה, יהא השוכר רשאי, בנוסף על זכותו לתרופה בשל הפרת חוזה השכירות, להפחית מדמי השכירות בשיעור מתאים או לבצע את התיקון בעצמו ולדרוש מהמשכיר החזרת הוצאותיו הסבירות (סעיף 9).

החוק המוצע דן בסיכול חוזה השכירות, הן מבחינת חיוביו של המשכיר והן מבחינת חיוביו של השוכר, ואינו מסתפק בהוראה הכללית אשר בדיני התרופות בשל הפרת חוזה. מקום שפגם במושכר אינו משמש עילה לדרישת תיקון, לפיצויים או להחזרת הוצאות, עדיין קיימת אפשרות של ביטול חוזה השכירות במקרה מתאים או הפחתת דמי השכירות (סעיף 10).

אחד הדינים שלפיהם תהא ההשאלה שונה מן השכירות הוא שאין על המשאיל חובה לתקן את הנכס המושאל (סעיף 24(ב)).

עם חקיקת החוק המוצע יבוטל הספר השני של המג'לה, במידה שהוא נוגע בשכירות נכסים, וכן תבוטל הזיקה למקורות המשפט העותמאני והאנגלי בענייני שכירות, השאלה ורישיון."

בשנים האחרונות חלה התעוררות בהתייחסות הציבורית לשאלת היחסים שבין המשכיר לשוכר אשר הביאה להגשת הצעה לסדר יום הידועה בשמה כהצעה ל"שכירות הוגנת".

במסגרת ההצעה הובאו תיקונים משמעותיים בחוק השכירות והשאילה, חלקם תיקונים סימנטיים, חלקם תיקונים מהותים וחלקם תיקונים הבהרתיים.

כל אלה יקבלו בניתוח המשפטי להלן את ביטויים בדרך של הצגת הסעיף הישן, דברי ההסבר בהצעת החוק והסעיף לאחר תיקונו. הבאת אלה כמיקשה אחת תבהיר למשתמש בספר את משמעותם של התיקונים, וככל שניתן על הדרך של שילובם בחוזי שכירות עתידיים של השכירות החופשית, הבלתי-מוגנת.

בדברי ההסבר בהצעת התיקון מוסבר כי:

"חוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971 (להלן: "החוק" או "חוק השכירות והשאילה") מסדיר את ההיבטים החוזיים של זכות השכירות והשאילה, לצד כמה הוראות הנוגעות לפן הקנייני של זכויות אלה. החוק נחקק בשנת 1971, ומאז לא נעשה בו כל שינוי. ממועד חקיקתו של החוק התרחשו שינויים רבים בתחום השכירות למגורים אשר עוררו צורך לתקן את החוק ולהסדיר עניינים שונים הנוגעים לסוג מיוחד זה של חוזה שכירות, שהוא מהחוזים הנפוצים ביותר במשק. בעקבות החלטה של קבינט הדיור מיום כ"ב באדר ב' התשע"ד 24 במרס 2014, ולפיה שר האוצר ושרת המשפטים יפיצו תזכיר חוק שמטרתו שיפור ההסדר החוקי הקיים בעניין יחסי משכיר-שוכר של דירת מגורים, הוקם צוות בין-משרדי בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) שהתבקש לבחון את השינויים הנדרשים להסדרת תחום השכירות למגורים (להלן: "הצוות"), וליצור מסגרת חוקית מתאימה להבטחת ההגינות, הסבירות והוודאות ביחסים המשפטיים בין הצדדים. הצוות מיפה את הבעיות הקיימות בשוק השכירות למגורים וגיבש את הסוגיות המרכזיות הדורשות טיפול. אחת ממסקנות הצוות היתה כי יש לערוך תיקונים בחוק השכירות והשאילה לצורך הסדרת התחום של חוזי השכירות למגורים ובכלל זה היחסים שבין הצדדים לחוזים מסוג זה. הסדרה כאמור נדרשת, בין השאר, לצורך הבטחת ההתנהלות התקינה של שוק השכירות למגורים, לצורך הגברת הוודאות בשוק האמור לעניין החיובים המוטלים על כל אחד מהצדדים לחוזה ולעניין הזכויות המוקנות להם, ולצורך קביעת הסדרים הוגנים יותר כלפי השוכר, בעיקר כשמדובר בשוק שבו הביקוש גבוה ועולה על ההיצע. עם-זאת, לצד ההסדרה המוצעת, מבקשת הצעת החוק להמשיך ולקיים את הגמישות של שוק השכירות למגורים במקומות המתאימים, מתוך הכרה בהיקפם הגדול של חוזי השכירות למגורים ובהטרוגניות של שוק זה מבחינת אופי השוכרים והמשכירים, מגוון הדירות העומדות לשכירות והביקוש המשתנה בין אזורי שכירות שונים בישראל. הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק השכירות והשאילה בכמה עניינים. ראשית, מוצע להוסיף לפרק א' לחוק, שעניינו "שכירות" סימן הקובע הוראות מיוחדות לעניין חוזה שכירות למגורים. תכלית הוראות הסימן המוצע להבטיח יחסים הוגנים יותר בין שני הצדדים לעסקה זו, לתת פתרונות הולמים המותאמים לשוק המתפתח של שכירות למגורים, ולהבטיח רמת איכות מינימלית לדירות המושכרות למגורים. בנוסף מוצעים תיקונים להוראות הכלליות החלות לעניין שכירות (בין שהיא למגורים ובין שאינה כזו), בחוק השכירות והשאילה, תוך אימוץ ההסדרים המהותיים שנקבעו ביחס לחוזה שכירות או שאילה בהצעת חוק דיני ממונות, התשע"א-2011 (ראה הצעות חוק הממשלה, התשע"א, עמ' 712 (להלן: "הצעת חוק דיני ממונות))."

2. חוק השכירות וחוקים אחרים

זכות השכירות הבלתי-מוגנת מוצאת את עיגונה בשני חוקים עיקריים. האחד, חוק המקרקעין, השני, חוק השכירות והשאילה {חוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971 (להלן: "חוק השכירות והשאילה")}.

שני דברי חקיקה הם אלה החולשים על בחינתם של חוזי השכירות שאינם מוגנים על-פי חוק הגנת הדייר. כמובן, תניותיו של חוזה השכירות הם גם אלה הקובעות את מערכת היחסים בין בעל הבית והדייר ובהיעדר הוראה נעשית ההפניה לחוקים הדנים בשכירות.

בבחינת העילות הקיימות לסילוק ידו של שוכר יש לבחון את חוזה השכירות ואת קיום הוראותיו על-ידי השוכר. בתי-המשפט קבעו את דרך התנהגות הצדדים עם תום תקופת השכירות ואי-פינויו על-ידי השוכר חרף הקבוע בחוזה השכירות.

חשיבות למהות קשר ההחזקה במושכר נולדת לאור קיומו של מוסד דומה לשכירות הוא הרישיון או הרשות במקרקעין. על-כן קיימת חשיבות בזיהוי מהות הזכות שכן לא הכותרת היא זו המכתיבה את תוכן הקשר המשפטי. בחינת אופיה של השכירות והשוואתה לרשות במקרקעין, בה נדון להלן, הינה משימה ראשונה שתעמוד בדיון זה, והינה בעלת חשיבות גם לעניין דרך הגשתן של תביעות לסילוק יד ופינוי דייר או בר-רשות או מסיג גבול.

רשת הדינים בהן ישנה נגיעה משפטית לזכות השימוש על כל גווניה ואף על סוגי השימוש המפורטים בחוק השכירות והשאלה (שכירות, השאלה, החזקה-רשות - סעיף 31 לחוק) הינה רחבה. קיימים יחסי גומלין בין הדינים הללו לדיני החוזים ואף בינם לבין עצמם כאשר העיקרון הבולט - הקבוע בחוק השכירות והשאילה, הוא שאין הוראות חוק השכירות באות לגרוע מכל הוראת דין אחרת אלא רק להוסיף. רוצה לומר, עלינו לקרוא, בבואנו לנתח את הוראות חוק השכירות, גם את הוראות הדינים הללו וההוראות הקבועות בהן (כמו סעיפי השכירות בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969), תוך ראיה פנורמית של ההלכה המשפטית.

זאת ועוד, דיני השכירות, כאמור, מתפרשים על מספר חוקים. בצידם של חוקים אלה התפתחה הבנה לסוג של זכות היא ה"רישיון" אשר מהותו נסרקה מאז הורתו ועד עצם היום הזה, כאשר עמדות משפטיות שונות מבטאות את קנייניותו או חפציותו ותוצאתן.

אנו נדון בקליפת אגוז בדינים הללו ואת הדעות השונות כבר בתחילת הספר כמו גם את סוגיית הרישיון.